Am 16. April 2019 hat das europäische Parlament die EU-Richtlinie zum Whistleblower-Schutz verabschiedet (P8_TC1-COD(2018)0106, in deutscher Sprache abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0366_DE.pdf). Die noch im Kommissionsvorschlag vorgesehene Stufenlösung hat sich im Parlamentsentwurf nicht vollumfänglich durchsetzen können. Die nunmehr gefundene Lösung entspricht der schon länger vom EGMR in seiner Rechtsprechung vorgenommenen Abgrenzung zwischen internen/externen Meldewegen und der Weitergabe von Informationen an die Öffentlichkeit, sodass insoweit eine Angleichung zwischen der Rechtsprechung des Menschenrechtsgerichtshofes und den EU-Vorgaben erfolgen wird.

Stufenlösung nur noch hinsichtlich der Offenlegung

Unterschieden wird in der Richtlinie zwischen internen und externen Meldewegen sowie dem Offenlegen eines Hinweises. Der Begriff des externen Meldeweges beschreibt die Weitergabe von Informationen an Behörden, unter Offenlegung im Sinne der Richtlinie ist das Zugänglichmachen von Informationen an die Öffentlichkeit zu verstehen (Art. 6 der Richtlinie).

Die Kommission hatte in ihrem ursprünglichen Entwurf (COM(2018)0218) eine sogenannte Stufenlösung vorgeschlagen, nach der sich Whistleblower zunächst zwingend an interne Meldewege hätten wenden müssen (Art. 13 des Entwurfs). Deutschland und Frankreich hatten dieses Modell unterstützt. In der nunmehr verabschiedeten Richtlinie ist diese „strenge“ Stufenlösung nicht mehr enthalten.

Zwischen internen und externen Meldewegen besteht keine Abstufung mehr, Art. 10 der Richtlinie lautet:

„Unbeschadet des Artikels 15 melden Hinweisgeber Informationen über in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallende Verstöße unter Nutzung der Kanäle und Verfahren gemäß den Artikeln 11 und 12, nachdem sie die internen Kanäle genutzt haben, oder indem sie den zuständigen Behörden direkt Meldung erstatten.“

Art. 7 Abs. 2 deutet die vormalige Präferenz aber weiterhin an, soweit es darin heißt:

„Die Mitgliedstaaten setzen sich dafür ein, dass die Nutzung interner Kanäle der externen Meldung in den Fällen bevorzugt wird, in denen intern wirksam gegen den Verstoß vorgegangen werden kann und der Hinweisgeber keine Repressalien befürchtet.“

An die „Offenlegung“ werden nach Art. 15 der vom Parlament verabschiedeten Fassung dagegen durchaus erhöhte Anforderungen geknüpft. Danach müssen alternativ folgende Bedingungen vorliegen, damit eine offenlegende Hinweisperson unter den Schutz der Richtlinie fällt:

„a) Er hat zunächst intern und extern oder auf direktem Weg extern gemäß den Kapiteln II und III Meldung erstattet, aber zu seiner Meldung wurden innerhalb des Zeitrahmens gemäß Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe f und Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe d keine geeigneten Maßnahmen ergriffen; oder

b) er hat hinreichenden Grund zu der Annahme dass,

i) der Verstoß eine unmittelbare oder offenkundige Gefährdung des öffentlichen Interesses darstellen kann, so z. B. in einer Notsituation oder bei Gefahr eines irreversiblen Schadens; oder

ii) im Fall einer externen Meldung Repressalien zu befürchten sind oder aufgrund der besonderen Umstände des Falls geringe Aussichten bestehen, dass wirksam gegen den Verstoß vorgegangen wird, weil beispielsweise Beweismittel unterschlagen oder vernichtet werden könnten oder weil zwischen einer Behörde und dem Urheber des Verstoßes Absprachen bestehen oder die Behörde an dem Verstoß beteiligt ist.“

Nach Art. 15 Abs. 2 des verabschiedeten Textes können die Nationalstaaten abweichende Regelungen dazu treffen.

Lösung im Einklang mit EGMR-Rechtsprechung

Diese Lösung des europäischen Gesetzgebers und die Entscheidung gegen eine strenge Abstufung zwischen internen und externen Meldewegen scheint auch der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) zu entsprechen. In einem erst jetzt in der NJW veröffentlichtem Urteil aus Februar 2018 (Urteil vom 27. Februar 2018, Beschwerde Nr. 1085/10, Guja/Moldau Nr. 2, NJW, 18/2019, 1273 ff.) hat sich der Gerichtshof erneut mit der Frage auseinandersetzen müssen, wann ein Missstand in einer öffentlichen Behörde durch einen Beschäftigten des öffentlichen Dienstes an die Öffentlichkeit weitergegeben werden darf.

Unter Verweis auf den Fall Guja/Moldau aus dem Jahr 2008 (Beschwerde Nr. 14277/04) heißt es:

„[…] The Court thus considers that the signaling by a civil servant or an employee in the public sector of illegal conduct or wrongdoing in the workplace should, in certain circumstances, enjoy protection. This may be called for where the employee or civil servant concerned is the only person, or part of a small category of persons, aware of what is happening at work and is thus best placed to act in the public interest by alerting the employer or the public at large. […] In the light of the duty of discretion referred to above, disclosure should be made in the first place to the person’s superior or other competent authority or body. It is only where this is clearly impracticable that the information could, as a last resort, be disclosed to the public […]. In assessing whether the restriction on freedom of expression was proportionate, therefore, the Court must take into account whether there was available to the applicant any other effective means of remedying the wrongdoing which he intended to uncover. […] It is important to establish that, in making the disclosure, the individual acted in good faith and in the belief that the information was true, that it was in the public interest to disclose it and that no other, more discreet, means of remedying the wrongdoing was available to him or her.“ (Hervorhebung durch die Verfasserin)

Damit nimmt der EGMR, mit Blick auf Angestellte des öffentlichen Dienstes, die auch in der verabschiedeten Richtlinie gewählte Abstufung vor. Während sich der Angestellte zunächst eines internen oder auch eines externen Meldeweges bedienen solle, ist der Gang an die Öffentlichkeit als „letzter Ausweg“ anzusehen, der nur unter bestimmten Voraussetzungen zum Schutz der Hinweisperson führt. In seinem Urteil H./Deutschland, Beschwerde Nr. 28274/08 vom 21. Juli 2011 hat der EGMR (abrufbar unter: https://www.bmjv.de/SharedDocs/EGMR/DE/20110721_28274_08.html) diese im Urteil von 2008 dargelegten Grundsätze auch auf Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft übertragen.

Einheitlicher Standard: Auswahl zwischen internen und externen Meldewegen, höhere Anforderungen an Offenlegung

Eine Hinweisperson kann insoweit zwischen internen und externen Meldewegen wählen. Lediglich die Offenlegung nach außen, etwa an Medien, unterliegt strengeren Anforderungen, bei deren nicht Einhaltung sich der Schutz der Hinweisperson verringern kann.

Ihr Ansprechpartner

Dr. Anne-Katrin Wolf

Telefon 030 / 31 86 85-3
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